《一、前言》

一、前言

西南地區包含四川省、重慶市、云南省、貴州省、西藏自治區,面積、人口、國內生產總值(GDP)分別占全國的 26%、14%、11%,是我國七大自然地理分區之一 [1];經濟社會發展水平較發達地區有明顯差距,人均收入偏低、脫貧攻堅任務較重。此外,西南地區單位 GDP 廢水排放量、SO2 排放量分別為國家平均水平的 1.2 倍、1.8 倍,生態環境約束日益增強。然而,西南地區擁有極為豐富的水能、天然氣資源,如四川省、云南省水電裝機量之和占全國的 40% 以上,四川省、重慶市天然氣基礎儲量占全國的 30%;在“西電東送”“西氣東輸”等國家戰略部署下,為東部地區發展提供了大量的清潔能源。

西南地區能源供需特征差異顯著,互補優勢明顯。①四川省能源資源整體情況為:水資源、常規 / 非常規天然氣資源豐富,煤炭資源有限,風能資源較貧乏,太陽能資源局部富集;電力、天然氣外送比例分別達到 44.4%、47.3%。②重慶市能源資源總體匱乏,屬于一次能源匱乏地區,具有“貧煤少水、富氣無油”的特征;天然氣外調比例為 16.4%,但電力調入比例達到 55.8%。③云南省能源資源以水能、煤炭、太陽能、風能為主,水力、風光資源豐富,而煤炭資源、油氣資源相對匱乏;云南省電力外調比例高達 52.3%。④貴州省能源資源包括豐富的煤炭資源、一定規模的水能資源,但水能資源已基本開發完畢,煤炭產量呈下降趨勢;煤炭、電力外調比例分別達到 33.5%、78.2% [2]。⑤西藏自治區水電、光伏資源極為豐富,但受限于山高谷深的地形地理特征、高標準的生態環境保護,清潔能源開發利用相對困難。從優化資源配置的角度出發,實現西南地區能源資源的協調開發與利用,將比相關省份獨立發展單一特色資源投入成本更低、綜合效益更高,對于區域性能源結構優化、經濟社會發展也有更強的帶動作用。

西南地區既是西部大開發戰略的重點區域,也是打贏精準脫貧攻堅戰、實施生態保護戰略的難點區域,更是長江經濟帶發展戰略不可或缺的組成區域;需要統籌考慮經濟社會、生態環境協調發展,全面分析西南地區能源革命的推進路徑。本文以西南地區能源–經濟–環境的基本特征和存在問題為切入點,研究能源革命推動西南地區共享發展的戰略舉措和對策建議。

《二、西南地區能源–經濟–環境的基本特征》

二、西南地區能源–經濟–環境的基本特征

《(一)清潔能源資源豐富,分布差異明顯》

(一)清潔能源資源豐富,分布差異明顯

西南地區水能資源豐富,技術可開發量為 4.2×108 kW,集中在四川省、云南省、西藏自治區;天然氣資源儲量占全國的 29%,集中在四川省、重慶市;煤炭儲量占全國的10%,主要分布在貴州??;石油資源短缺,儲量僅占全國的 0.3%;太陽能資源局部較豐富,除云南省之外的地區風能資源整體貧乏。

《(二)清潔能源生產占比高,終端部門能源消費結構尚需優化》

(二)清潔能源生產占比高,終端部門能源消費結構尚需優化

2017 年,西南地區(不含西藏自治區)一次能源產量構成中,一次電力(非化石)、天然氣分別占到 64%、13%,均大幅高于全國水平(16.8%、 5.2%);一次能源消費結構清潔化程度較高,煤、油氣、非化石能源的比例為 42∶26∶32,優于全國平均水平(60∶26∶14)[3];終端部門能源消費結構尚需優化,煤在工業、住宿餐飲業的終端能源消費中的占比分別為 47%、40%,次于全國平均水平(38%、23%)。

《(三)能源自給率差異顯著,但綜合缺口不大》

(三)能源自給率差異顯著,但綜合缺口不大

西南地區綜合能源自給率為 88.4%;電力、天然氣輸出特征明顯,自給率分別為 126%、114%;石油消費基本依賴區外調入,自給率僅為 0.1%;煤炭生產、消費量基本對等,自給率為 94%。根據相關省市的“十三五”能源發展規劃數據:四川省綜合能源自給率為 82%,輸出電力、天然氣,調入煤、石油;重慶市綜合能源自給率為 45%,煤、石油、天然氣、電力均需調入;云南省綜合能源自給率為 109%,輸出電力,調入煤、石油和少量天然氣;貴州省綜合能源自給率為 139%,輸出煤、電力,調入石油和少量天然氣。

《(四)整體經濟發展水平不高,生態環境約束性逐步增強》

(四)整體經濟發展水平不高,生態環境約束性逐步增強

2010—2018 年,西南地區 GDP 從 3.7 萬億元增長到 9.5 萬億元,年均增速高達 12.4%,高于全國水平(10.3%)[3,4]。然而,對比各省市 GDP(見圖 1),除四川省處于較靠前位置(全國排名第 6 位)外,其余省市均處于靠后位置。西南地區仍屬于欠發展地區,貧困人口數量多、人均收入低于全國平均水平、工業化進程落后。在生態環境方面,西南地區整體狀況良好,其中云南省最優;但大氣、水、土壤等環境污染問題趨于顯現,部分地區生態脆弱、自然災害頻發、水土流失和石漠化現象明顯、森林覆蓋率下降、礦區污染未能緩解。

《圖 1》

圖 1 全國各省市 GDP 及 GDP 增速對比(2017 年)

《三、西南地區推進能源革命的必要性》

三、西南地區推進能源革命的必要性

《(一)能源系統的多重結構性問題突出》

(一)能源系統的多重結構性問題突出

西南地區能源消費集中于高耗能行業,產出附加值低,能源消費結構需要調整。例如,“十二五”時期,云南省六大高耗能行業的能源消費量占到能源消費總量的 70%。部分地區傳統能源產能過剩、投資需求旺盛的矛盾突出,如水電生產結構性矛盾亟需解決,有調節能力的龍頭水庫建設相對滯后;除云南省已建成的小灣、糯扎渡等具備多年調節能力的水電站外,地區水電的調節能力不足 [3]。煤炭產業集約化水平偏低,存在相當數量的小煤礦,而煤炭開采的智能化、信息化建設滯后;煤制烯烴、煤制清潔燃料等新型煤化工產業發展較慢,能源清潔利用的結構多樣化需進一步提高。

《(二)能源系統運行存在問題,整體效率亟待提升》

(二)能源系統運行存在問題,整體效率亟待提升

西南地區能源粗放式利用狀況尚未得到根本性轉變。能源加工轉換、儲運與終端利用的綜合效率較低,電力、熱力、燃氣等不同供能系統集成互補、梯級利用程度不高,需求側節能、用戶響應機制尚未建立。電力統籌調度效率不高,電力運行峰谷差較大,電網所需備用容量較高,水電送出線路距離長、線損高、利用小時數不充分。天然氣儲氣調峰設施不足,用氣高峰、低谷時段不均衡,調峰壓力較大。

《(三)清潔能源消納面臨雙重挑戰》

(三)清潔能源消納面臨雙重挑戰

增加水電消納是落實我國減少 CO2 排放目標的重要方向,而當前西南地區清潔能源消納仍面臨挑戰。受端地區接受意愿低、跨區輸電通道能力不足,是制約西南地區清潔能源消納的重要因素。“十三五”時期,西南地區出現了嚴重的棄水現象。例如,2017 年四川省理論棄水電量為 4.19× 1010 kW·h,考慮當年實際來水情況則棄水電量超過 5.0×1010 kW·h,其中調峰棄水電量 1.4×1010 kW·h(見圖 2);2018 年云南省棄水電量為 1.75×1010 kW·h, 2019 年以后棄水情況有所好轉。究其原因,一方面是受端省份在經濟下行的大背景下,往往從自身經濟發展需要、保護本地企業利益出發而傾向本地建設電源項目,進而造成當地用電市場飽和,故接納外來水電的意愿不強;另一方面是跨區電力輸送通道能力制約了水電外送消納數量,大型電力外送工程通常涉及地域廣、影響范圍大、利益牽扯復雜,其籌劃、建設涉及眾多機構,通道未能及時按期投入運營制約了外送消納能力。

《圖 2》

圖 2 四川省年棄水量變化趨勢

《(四)水電開發成本不斷攀升與電價預期不斷降低的矛盾日益突出》

(四)水電開發成本不斷攀升與電價預期不斷降低的矛盾日益突出

“西電東送”雖是國家戰略,但國家層面的統籌規劃和協調監管仍需加強,清潔能源跨區配置的政策體系尚待完善。四川省、云南省水電機組平均上網電價遠低于各受電端省市的燃煤、燃氣機組平均上網電價(見圖 3)。西南地區后續水電開發面臨諸多挑戰:建設成本持續增加,工程建設技術難度大,移民安置等投入成本不斷上升,生態環境約束不斷增強,這些因素的影響將進一步拉高后續水電開發成本。與此同時,用電端市場對于降低電價的訴求也在增強,為西南地區后續水電開發與外送帶來嚴峻挑戰。

《圖 3》

圖 3 2017 年重點省市發電企業平均上網電價對比

《(五)區域間壁壘依然制約能源綜合開發利用》

(五)區域間壁壘依然制約能源綜合開發利用

西南地區各省份之間尚未開展充分協調,僅根據各自區域發展制定了能源和電力規劃;跨省份的資源共享力度薄弱,間接導致西南地區豐富且清潔的水電、天然氣資源尚未得到高效利用。在電力供應相對過剩的情況下,各省份希望通過電量市場化交易來降低企業用電成本、促進當地經濟增長。區域間壁壘存在的根本原因在于體制機制不暢,應繼續深化全國能源系統“一盤棋”布局,在更高層面推動西南地區電力市場建設,為水電、天然氣送出尋求更大的消納空間。

《四、能源革命推動西南地區共享發展戰略》

四、能源革命推動西南地區共享發展戰略

《(一)能源革命推動西南地區共享發展的內涵》

(一)能源革命推動西南地區共享發展的內涵

分析西南地區能源供需現狀、推進能源革命的必要性可以發現,地區內省份的能源資源具有優勢互補性;從國家戰略布局來看,西南地區仍具有清潔電力輸出、天然氣輸送中轉的重要地位;隨著西南地區的經濟發展,自身能源需求將不斷增加,清潔能源外送量將逐漸下降。

能源革命推動西南地區共享發展,核心是清潔能源資源的共享,并以此帶動經濟社會、生態環境的可持續發展,進而實現經濟社會發展、生態環境保護的充分共享。在清潔能源共享方面,考慮各省份長期能源需求的差異,分階段推進清潔能源資源的跨區域優化配置。在經濟社會發展共享方面,通過發展清潔能源帶動本區域相關產業,進而促進就業增長、稅收增加、貧困改善、基礎設施完善,最終實現經濟社會的均衡發展。在共享清潔能源方面,促進地區污染物和溫室氣體減排,兼顧地區的清潔低碳化服務和全國的生態文明建設。

具體到區域層次,西南地區共享發展存在兩層內涵:①區域內的共享,應分階段推進區域內能源資源配置優化,涵蓋西南地區水電、風電、光電、天然氣,通過區域內共享實現西南省份的能源互惠互通;②全國范圍內的共享,將西南地區的優勢能源資源放到國家層面進行優化配置,共享國家經濟發展成果,帶動西南地區高質量發展和共同富裕。

《(二)西南地區能源革命的戰略定位和目標》

(二)西南地區能源革命的戰略定位和目標

1. 西南地區能源革命的戰略定位

通過努力,將西南地區建設成為:高比例清潔能源消納的示范區,國家清潔能源基地,能源清潔低碳發展先行者,其他地區低碳轉型重要支撐者,區域能源協調共享排頭兵,新型能源技術創新與產業培育中心。

2. 西南地區能源革命的目標

能源消費結構進一步升級。能源清潔化、低碳化程度明顯提高,煤、油氣、非化石能源的消費比例從 2020 年的 4∶3∶3 發展到 2035 年的 3∶3∶4、 2050 年的 2∶3∶5。

經濟社會持續健康發展。到 2035 年,基本實現社會主義現代化,人均 GDP 達到 2018 年北京、上海等一線城市水平;中等收入群體比例明顯提高,城鄉區域發展差距、居民生活水平差距顯著縮小。到 2050 年,全面建成社會主義現代化,經濟社會發展水平全面提升,居民共同富裕格局基本實現。

污染物和溫室氣體排放顯著降低。到 2035 年, NOx 排放、SO2 排放相比 2017 年分別減少 10%、 20%,溫室氣體排放量在 2030 年前后達到峰值。作為全國清潔低碳發展的重要貢獻者,2035 年為全國貢獻的 CO2 減排量相當于 2020 年我國 CO2 排放總量的 10%。

《(三)能源革命推動西南地區共享發展的重點舉措》

(三)能源革命推動西南地區共享發展的重點舉措

1. 推動天然氣基礎設施建設,推進川渝天然氣共享

完善以四川省、重慶市為中心的西南地區天然氣管網系統,加強兩省市向貴州省的天然氣輸出設施建設。建立西南地區天然氣調配支撐系統,加快天然氣儲運基礎設施建設,探索利用貴州省廢棄煤礦建設天然氣地下儲氣庫。打通西南氣區暢通的外輸通道,實施西南連通中部、長三角地區的大型輸氣管道工程建設。

2. 推進煤炭高效開發與清潔化利用

推動煤炭的清潔高效開發利用,示范和推廣煤炭智慧化開采,促進高新技術密集型行業的發展。穩步實施燃煤電廠生物質摻燒,降低煤電的碳排放,最大限度發揮煤電原有設備的作用,提升經濟性并保留煤電的可靠、穩定、靈活可調等技術優勢。

3. 優化水電開發時序,研究藏電外送

合理制定水電開發時序,加快瀾滄江上游 1×107 千瓦級清潔能源基地建設,研究藏電外送的技術可行性。2030 年前,重點將金沙江上游、瀾滄江上游水電經由特高壓直流送電系統輸送至華中、華南地區;2030 年后,重點開發雅魯藏布江“大拐彎”大型水電,以之作為“西電東送”的接續電源。

4. 推進“風光水”多元化開發利用,提高清潔能源消納比例

在推進水電開發的同時,有序規劃建設風電、光伏發電基地,形成“風光水”互補的現代電力系統。發揮流域水電整體調節性能,提升電網對風電、光伏發電的消納能力。發展可再生能源電解水制氫及儲能設施,帶動西南地區能源產業升級。

《五、對策建議》

五、對策建議

《(一)完善水電消納機制,凸顯水電清潔、低碳價值》

(一)完善水電消納機制,凸顯水電清潔、低碳價值

建議探索建立龍頭水庫調節功能補償、資產收益扶持、設立發展基金等水電開發利益共享機制,注重西南地區各省份的經濟協調發展,以水電開發促進移民脫貧致富。按照市場化模式扶持和加快龍頭水庫建設,合理設立有關龍頭水庫、可調節庫容的補償方式,同步推動流域梯級電站的聯合調度。完善西南地區水電上網電價形成機制,按照“政府 + 市場”“成本 + 社會 / 生態效益”的定價模式,建立市場與電網能接納、發電企業能承受、水電發展有后勁、區域發展有實惠的電價機制,更好體現水電的清潔能源價值。

《(二)打破區域壁壘,促進清潔能源共享消納》

(二)打破區域壁壘,促進清潔能源共享消納

建議加強國家層面的政策引導,合理優化西南地區經濟社會發展的考核機制,倡導綠色 GDP 概念,提高地區內各省份積極消納清潔能源的主觀意愿。西南地區五省份分屬兩個電網公司,可推動“兩網”的物理連接以及結算、交易制度統一,突破電網之間、省際之間傳統的自我發展思維模式,在全國能源系統“一盤棋”的戰略部署下進行資源優化配置,由此切實推動西南地區的共享發展。優化國家能源規劃布局,研究建立區域級能源調度中心、能源統籌調度管理機制,打通西南地區各省份之間的管理邊界,促進地區內的能源資源優化配置。

《(三)實施針對性財稅政策,鼓勵清潔能源多元消納》

(三)實施針對性財稅政策,鼓勵清潔能源多元消納

建議推進西南地區煤炭分散利用模式,對傳統高耗能產業的落后產能征收污染物排放費,為技術先進的煤改電和煤改氣企業提供稅收優惠、財稅補貼、獎勵政策。研究制定支持西南地區工業燃料升級改造政策,支持向燃煤鍋爐、窯爐改用天然氣的企業提供優惠貸款、土地收益返還。參照清潔能源汽車支持政策,對在西南地區發展電動汽車、液化天然氣船舶的企業,給予充電樁和加氣站的建設、運營補貼與稅收優惠。

《(四)資源和資本多元化并重,擴大頁巖氣規?;_發利用》

(四)資源和資本多元化并重,擴大頁巖氣規?;_發利用

建議引導西南地區資源類企業及其他社會資本進入油氣上游開發領域,鼓勵投資主體的多元化,支持社會資本、民間資本進入油氣勘探開發領域。以國家能源局《頁巖氣發展規劃(2016—2020 年)》為指引,踐行非常規天然氣“先上產后增儲”理念。依拖政策支持、技術進步、機制改革,加快實施頁巖氣勘探開發核心技術攻關,打牢頁巖氣產業發展的資源、技術、裝備儲備工作,穩步實施頁巖氣規?;_發利用。

《(五)加強環境保護,改善環境污染》

(五)加強環境保護,改善環境污染

建議構建以改善大氣環境質量為核心的大氣污染防治體系,落實西南地區各級政府、污染物排放主體的節能減排義務和責任??茖W制定西南地區能源產業污染排放控制標準并嚴格實施。對于大氣污染較為嚴重的區域,能源消費量大、污染物排放強度高的行業,建議實行更為嚴格的“三廢”排放標準。實踐并推廣煤炭消費權、污染物排放權的交易管理制度,建立重污染天氣應急預案。

《(六)加強清潔能源高端智庫和人才隊伍建設》

(六)加強清潔能源高端智庫和人才隊伍建設

構建西南地區清潔能源發展高端智庫,為西南地區推進能源革命、建設國家清潔能源基地提供科技支持和發展依據。建設一批國家級、省級重點科研和產業發展基地,注重優秀人才培養、創新團隊建設,完善能源創新人才的培養模式和激勵機制,為能源革命推進西南地區發展提供扎實的智力支持。